东盟

东盟于1967年8月8日在曼谷由五个东南亚国家的外交部长创立:印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国。这份简短的创始文件被称为《曼谷宣言》或《东盟宣言》,提出了加速该地区经济增长、社会进步和文化发展,以及通过尊重正义和法治促进和平与稳定的目标。在随后的三十年里,成员国分四个阶段扩展,1984年纳入文莱达鲁萨兰国,1995年纳入越南,1997年纳入老挝和缅甸,1999年纳入柬埔寨。

2022年11月,东帝汶原则上被接纳为第十一个成员国,完全加入取决于其达到商定的路线图里程碑。如今,该集团代表着约6.8亿的总人口,超过3.6万亿美元的国内生产总值总和,以及地球上战略意义最重大的海上区域之一,从印度洋横跨南海延伸至西太平洋。东盟秘书处总部设在印度尼西亚雅加达,轮值主席国每年按英文字母顺序在成员国之间轮换。

东盟位于更广泛的亚洲机构网络的核心,包括与中国、日本和韩国的东盟与中日韩(10+3)、东亚峰会、东盟地区论坛以及区域全面经济伙伴关系协定。通过这些重叠框架,有时被称为东盟中心地位,该集团将自己定位为印太地区政治、安全和经济对话的召集枢纽,尽管其成员国相对于周边大国而言,在军事和外交影响力方面相对有限。

东盟诞生于动荡的冷战环境中。在20世纪60年代,东南亚是超级大国竞争的前线地区,是共产主义叛乱的现场,越南冲突尚未解决,印度尼西亚与马来西亚之间最近还发生了被称为"对抗"(Konfrontasi)的公开敌对行动。地区精英担心,如果没有某种形式的合作,他们年轻的后殖民国家将被卷入大国竞争,并因跨境颠覆活动而动荡不安。这种焦虑因非殖民化的遗产而加剧,在东南亚,这一进程仍然是最近且尚未完成的。

两个早期的地区实验塑造了东盟的设计。东南亚联盟(ASA)于1961年由马来亚、菲律宾和泰国创立,但很快因双边争端而失败,包括菲律宾对沙巴的领土主张。东南亚条约组织(SEATO)于1954年建立,是一个由西方主导的集体防御条约,松散地仿照北约,但从未实现真正的行动一体化,并因其与冷战军事集团的联系而声名狼藉。东盟的创始人刻意寻求一个不同的模式:本土的、非意识形态的、以经济和社会为重点的,并对任何愿意遵守其原则的东南亚国家开放。

1967年8月8日签署《曼谷宣言》的五位人士现在被公认为东盟的创始人:印度尼西亚的Adam Malik、菲律宾的Narciso Ramos、马来西亚的Tun Abdul Razak、新加坡的Sinnathamby Rajaratnam和泰国的Thanat Khoman。他们批准的文本刻意简短且具有愿景性,仅包含五个实质性段落。它没有建立秘书处、预算或正式的机构机制。它所创建的是一个政治性谅解,即五国外交部长将定期会晤,就共同关心的事项进行磋商,并将他们之间的争端置于外部大国之外。

在最初的十年里,东盟仍然是一个温和的咨询论坛。1976年的第一次《巴厘协定》标志着一个重要的正式化,产生了《东南亚友好合作条约》,并在雅加达建立了常设秘书处。该条约确立了六项基本原则,包括相互尊重独立、互不干涉内政、和平解决争端以及放弃威胁或使用武力,这些原则后来扩展到东盟的所有外部伙伴,并成为该组织规范性的基础。

该组织独特的外交风格通常被称为"东盟方式"。它没有单一的权威定义,但学者和从业者普遍认同其核心要素。决策通过协商一致而非多数表决作出,这在实践中意味着,没有所有成员至少的被动默许,任何提案都无法推进。成员国之间的争端通过私下双边讨论和非正式磋商处理,而非公开裁决。互不干涉其他成员国内政的原则几乎被视为神圣不可侵犯,东盟声明谨慎避免批评特定的国内政策或人权状况。

通常引用两个马来-印尼语概念来描述这一过程的潜在文化:musyawarah,即旨在听取每个声音的长时间磋商实践,以及mufakat,即达成集体可接受的结果。会议通常持续进行,直到找到协商一致的立场,即使该立场有时含糊不清或基于最低公分母。时间表是灵活的,文本被起草和重新起草,国家元首或外交部长经常在私下核心小组而非公开全体会议中敲定最终措辞。观察者有时将结果描述为偏好过程而非结果,或偏好形式而非实质。

东盟方式的捍卫者认为,它在具有深刻历史恩怨、政治体制截然不同以及经济发展差距显著的国家之间维持了和平。自1967年以来,东盟成员国之间没有发生过国家间战争,这一记录在发展中世界的大多数其他地区性集团中无可匹敌。通过不强迫成员国在集团或政府模式之间做出选择,东盟团结了包括君主专制国家、威权一党制国家、选举民主国家和军政府在内的多元成员国。

批评者反驳说,东盟方式不适合需要快速、明确行动的危机。该组织对1997年亚洲金融危机、2008年纳尔吉斯飓风后的人道主义紧急情况,以及最近2021年2月缅甸政变的反应缓慢。人权组织认为,互不干涉原则被用来掩护成员国政府的滥用行为。在《当代东南亚》和《太平洋评论》等期刊上撰文的地区分析人士一直在辩论东盟方式是否正在适应新挑战,还是仍然锁定在二十世纪末的模板中。

在最初的四十年里,东盟在没有全面法律宪法的情况下运作。从形式上讲,它是一个基于简短政治宣言和随后几项条约的联盟。随着经济一体化的深化和外部伙伴寻求更清晰的机构对话者,对基础宪章的需求变得越来越明显。起草工作于2005年正式开始,由知名人士小组指导,然后由高级别工作组指导,最终文本于2007年11月20日在新加坡举行的第13届东盟峰会上通过。《宪章》在所有十个成员国批准后于2008年12月15日生效。

《宪章》首次赋予东盟国际法律人格,使其能够以自己的名义签署条约,而不是作为十个独立签名的协调集团。它整合了以前分散在《曼谷宣言》、《东南亚友好合作条约》和历届峰会公报中的原则。这些原则包括尊重主权和领土完整、遵守法治、民主、宪政以及保护人权和基本自由,以及和平解决争端和放弃使用武力的承诺。

《宪章》还明确了机构架构。它正式确立东盟峰会为最高决策机构,建立了与三大支柱相对应的专门共同体理事会,界定了驻雅加达常驻代表委员会和秘书长的职责,并将英语设为该组织的工作语言。它创建了东盟政府间人权委员会,这是一个折衷机构,其职权是咨询性的而非执法性的,反映了人权愿望与互不干涉原则之间的紧张关系。《宪章》通常被描述为演进性的而非革命性的:它编纂了现有实践,增加了法律人格,并在很大程度上保留了以共识为基础的决策文化。

经济合作是东盟的创始愿望,但在其最初的二十五年里,该集团的经济工作主要包括部门互补性项目和温和的优惠贸易安排。转折点出现在1992年1月在新加坡举行的第四届东盟峰会上,当时领导人同意通过共同有效优惠关税计划逐步降低区域内关税,建立东盟自由贸易区(AFTA)。到2000年代中期,六个原始成员国之间几乎所有贸易货物的关税都降至零,CLMV国家按照更长的时间表跟进。

AFTA的继承工具,2009年的《东盟货物贸易协定》,巩固和现代化了关税承诺,并将其扩展到非关税措施。服务自由化随后根据《东盟服务框架协定》进行,投资规则由《东盟全面投资协定》更新。这些工具共同创建了于2015年12月31日正式启动的AEC的法律基础。在吉隆坡第27届东盟峰会上通过的《2025年AEC蓝图》,将议程扩展到包括全球价值链参与、互联互通、数字经济和可持续增长。

也许最近最重要的发展是区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)。经过八年谈判,该协定于2020年11月15日在第37届东盟峰会上签署,并于2022年1月1日生效。RCEP将十个东盟成员国与其五个对话伙伴:澳大利亚、中国、日本、新西兰和韩国聚集在一起。它涵盖约23亿人口和约占世界GDP的30%,按这些标准衡量,使其成为生效时最大的自由贸易区。印度参加了谈判,但最终因担心贸易逆差和敏感部门的进口竞争而没有加入。

RCEP在各个部门的承诺不如《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)那样雄心勃勃,四个东盟成员国也属于CPTPP。但它统一了以前支离破碎的双边协定网络的原产地规则,特别是与中国开放了重要的新服务和投资承诺,并在世界贸易组织多边贸易谈判停滞之际巩固了该地区的贸易架构。除RCEP外,东盟还与六个对话伙伴分别保持全面自由贸易协定,为其成员提供了与其总体规模相比异常广泛的市场准入。与中国经济联系的深化特别呼应了将东南亚与前现代亚洲海上和陆上丝绸之路和贸易路线连接起来的地区贸易关系的悠久传统。

东盟不是一个防御联盟。它没有共同安全保障,没有联合军事指挥部,也没有使用武力的共同原则。它所提供的是一层密集的建立信任和对话机制,旨在降低误判风险,并为其成员国保留战略自主权。1995年《东南亚无核武器区条约》,被称为《曼谷条约》,禁止在该地区开发、获取或部署核武器,并已由所有十个成员国签署和批准,尽管核武器国家尚未签署其相关议定书。

最重大的当前争端涉及南海。四个东盟成员国,文莱、马来西亚、菲律宾和越南,以及非成员的台湾和中华人民共和国,对斯普拉特利群岛、西沙群岛和黄岩岛的部分区域主张重叠的海洋权利。2013年,菲律宾根据《联合国海洋法公约》附件七对中国提起仲裁。由设在海牙常设仲裁法院的仲裁庭于2016年作出的裁决果断裁定,中国的扩张性九段线主张在国际法中没有依据。中国拒绝接受该裁决,但它仍然是持续外交中的重要参考点。

东盟和中国于2002年就《南海各方行为宣言》达成一致,并已就具有法律约束力的《行为准则》谈判了二十多年,完成时间一再推迟。2021年缅甸军事政变产生了另一个严重的压力测试。2021年4月在雅加达举行的紧急峰会上,东盟领导人就五点共识达成一致,呼吁立即停止暴力、建设性对话、特使、人道主义援助以及该特使访问所有各方。实施并不平衡;军政府没有允许政治反对派或全国团结政府参与对话,东盟此后将缅甸军方代表排除在其高级别会议之外,这是对严格互不干涉原则的值得注意的偏离。

缅甸危机仍然是东盟政治凝聚力的最明显考验。许多分析人士认为,在尤索夫伊萨东南亚研究所和洛伊研究所等机构,该组织坚持五点共识并拒绝允许军政府代表出席峰会,标志着对互不干涉解释的温和但真实的演变。缅甸境内的人道主义需求仍然严峻,冲突已造成大量跨境流离失所到泰国和其他邻国。该集团一直在努力就是否以及如何与全国团结政府和在该国各地活动的各种民族武装组织接触达成共识。

第二个重叠的挑战是美国和中国之间的战略竞争。每个东盟成员国都与中国有着日益深化的经济联系,通常是其最大的贸易伙伴,而安全关系仍然严重倾向于美国及其盟友。该地区是相互竞争的印太战略的主题:2019年通过的《东盟印太展望》,寻求主张该集团自己的议程,而不是被吸收到任何大国框架中。尽管如此,四方安全对话和AUKUS等集团的兴起(东盟不是其中的参与者)引发了关于东盟中心地位如何在实践中维持的质疑。

气候脆弱性尤为严重。东南亚包含人口稠密的低洼三角洲和群岛海岸线,该地区经常被列为世界上最易受海平面上升、极端天气和热应激影响的地区之一。ASCC支柱已经制定了关于灾害管理、雾霾污染和环境合作的框架,但各集团的实施差异很大,印度尼西亚农业燃烧造成的跨界空气污染仍然是与新加坡和马来西亚反复出现的闪点。

东盟成员国之间的发展差距持续存在。新加坡按照每个国际分类都是高收入经济体,而柬埔寨、老挝和缅甸仍处于中低收入阶层。东盟一体化倡议旨在通过向CLMV国家提供技术援助和基础设施支持来缩小差距,并为大湄公河次区域等次区域框架提供额外支持。最后,快速增长的数字经济,印度尼西亚、泰国和越南拥有世界上一些最具活力的互联网消费市场,正在通过2023年《东盟数字经济框架协定》这一首个此类区域数字贸易工具来解决。该组织在2003年SARS疫情、2009年H1N1疫情和COVID-19大流行等共同危机期间管理地区合作的经验,说明了其他历史上主要流行病中捕获的更广泛模式:区域流动性使协调成为必要,但在政治上具有挑战性。

在冷战紧张局势期间成立五十多年后,以及第二次世界大战的地区创伤八十多年后,东盟继续充当东南亚本土的合作框架。它既不是超国家联盟,也不是安全联盟,而是由该地区多样性塑造的刻意灵活和渐进的建构。其基于共识、基于互不干涉的方法是否足以应对未来几十年的挑战,仍然是学术期刊、智库报告和成员国政府走廊中的活跃辩论。显而易见的是,尽管存在局限性,东盟仍然是东南亚与自身和更广阔世界对话的不可或缺的论坛。

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东盟官方和政府机构

• 东盟秘书处(asean.org) — 东南亚国家联盟的官方门户网站。托管《东盟宪章》、《曼谷宣言》、共同体蓝图、峰会公报以及RCEP和AFTA时代协定的完整文本。
• RCEP秘书处 — 区域全面经济伙伴关系协定、关税承诺时间表和实施报告的官方存储库。
• 美国驻东盟使团 — 关于东盟-美国全面战略伙伴关系和相关对话轨道的美国政府资源。
• 欧盟驻东盟使团 — 欧盟对外行动署东盟-欧盟关系门户网站,包括2020年战略伙伴关系。

地区研究机构

• 东盟与东亚经济研究所(ERIA) — 设在雅加达的政府间研究组织,成立于2008年,支持AEC和东亚峰会工作;东盟经济一体化分析的主要发表来源。
• 尤索夫伊萨东南亚研究所(新加坡) — 领先的东南亚政策研究中心;出版同行评审期刊《当代东南亚》、年度东南亚状况调查以及关于东盟、缅甸和南海的专著系列。
• 东西方中心(檀香山和华盛顿) — 总部位于美国的研究机构,由美国国会法案于1960年创立;专门研究亚太事务,包括东南亚安全和地区机构。
• 洛伊研究所(悉尼) — 澳大利亚外交政策智库,拥有广泛的东盟和印太研究项目以及年度亚洲实力指数。
• CSIS东南亚项目 — 总部位于华盛顿的战略与国际研究中心项目;出版亚洲海事透明倡议和大量南海分析。
• 布鲁金斯学会 — 亚洲项目 — 总部位于华盛顿的关于亚太外交、美国-东盟关系和地区经济一体化的政策研究。
• 亚洲海事透明倡议(AMTI) — 由CSIS维护的基于卫星图像的南海地貌、岛屿和基础设施跟踪。

同行评审期刊和学术项目

• 《当代东南亚》 — 尤索夫伊萨东南亚研究所的同行评审期刊,涵盖东南亚和东盟的政治、安全和经济事务。
• 《亚洲调查》 — 由加州大学出版社出版的亚洲政治和经济事务长期期刊;年度评论期涵盖每个东盟成员国。
• 对外关系委员会 — 亚洲项目 — 关于东盟、南海和美国参与该地区的政策分析、背景资料和主要来源解释器。
• 联合国亚洲及太平洋经济社会委员会(UNESCAP) — 总部设在曼谷的联合国区域委员会;统计年鉴和关于东盟地区经济和社会指标的报告。

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