ASEAN

L'ASEAN a été fondée le 8 août 1967 à Bangkok par les ministres des Affaires étrangères de cinq États d'Asie du Sud-Est : l'Indonésie, la Malaisie, les Philippines, Singapour et la Thaïlande. Le bref document fondateur, connu sous le nom de Déclaration de Bangkok ou Déclaration de l'ASEAN, énonce les objectifs d'accélération de la croissance économique, du progrès social et du développement culturel dans la région, ainsi que la promotion de la paix et de la stabilité par le respect de la justice et de l'État de droit. Au cours des trois décennies suivantes, l'adhésion s'est élargie en quatre étapes, intégrant le Brunéi Darussalam en 1984, le Viêt Nam en 1995, le Laos et le Myanmar en 1997, et le Cambodge en 1999.

En novembre 2022, le Timor-Leste a été admis en principe en tant que onzième membre, son adhésion complète étant subordonnée au respect des étapes convenues dans une feuille de route. Aujourd'hui, le groupement représente une population combinée d'environ 680 millions de personnes, un produit intérieur brut combiné de plus de 3 600 milliards de dollars américains et l'une des régions maritimes les plus stratégiquement importantes de la planète, s'étendant de l'océan Indien à travers la mer de Chine méridionale jusqu'au Pacifique occidental. Le Secrétariat de l'ASEAN a son siège à Jakarta, en Indonésie, et la présidence tournante passe chaque année d'un membre à l'autre selon l'ordre alphabétique en anglais.

L'ASEAN se trouve au cœur d'un réseau plus large d'institutions asiatiques, notamment l'ASEAN Plus Trois avec la Chine, le Japon et la République de Corée, le Sommet de l'Asie de l'Est, le Forum régional de l'ASEAN et le Partenariat économique régional global. À travers ces cadres qui se chevauchent, parfois appelés centralité de l'ASEAN, le bloc s'est positionné comme le centre de réunion du dialogue politique, sécuritaire et économique dans l'ensemble de l'Indo-Pacifique, même si ses membres ont individuellement un poids militaire et diplomatique relativement modeste par rapport aux grandes puissances environnantes.

L'ASEAN est née dans un environnement tumultueux de Guerre froide. Dans les années 1960, l'Asie du Sud-Est était une région en première ligne de la rivalité entre superpuissances, théâtre d'insurrections communistes, du conflit non résolu au Viêt Nam et d'hostilités ouvertes récentes entre l'Indonésie et la Malaisie connues sous le nom de Konfrontasi. Les élites régionales craignaient que, sans une certaine forme de coopération, leurs jeunes États postcoloniaux ne soient entraînés dans la compétition entre grandes puissances et déstabilisés par la subversion transfrontalière. Cette anxiété était aggravée par l'héritage de la décolonisation, qui en Asie du Sud-Est était encore récente et incomplète.

Deux expériences régionales antérieures ont façonné la conception de l'ASEAN. L'Association de l'Asie du Sud-Est, ou ASA, a été fondée en 1961 par la Malaisie, les Philippines et la Thaïlande, mais s'est rapidement effondrée sur des différends bilatéraux, notamment la revendication philippine sur le Sabah. L'Organisation du traité de l'Asie du Sud-Est, ou OTASE, créée en 1954 en tant que pacte de défense collective dirigé par l'Occident et vaguement inspiré de l'OTAN, n'a jamais atteint une véritable intégration opérationnelle et a été discréditée par son association avec les blocs militaires de la Guerre froide. Les fondateurs de l'ASEAN ont délibérément recherché un modèle différent : autochtone, non idéologique, axé sur l'économie et le social, et ouvert à tout État d'Asie du Sud-Est désireux de souscrire à ses principes.

Les cinq hommes qui ont signé la Déclaration de Bangkok le 8 août 1967 sont aujourd'hui reconnus comme les pères fondateurs de l'ASEAN : Adam Malik d'Indonésie, Narciso Ramos des Philippines, Tun Abdul Razak de Malaisie, Sinnathamby Rajaratnam de Singapour et Thanat Khoman de Thaïlande. Le texte qu'ils ont approuvé était délibérément bref et ambitieux, ne comprenant que cinq paragraphes opérationnels. Il n'établissait ni secrétariat, ni budget, ni mécanisme institutionnel formel. Ce qu'il a créé était une entente politique selon laquelle les ministres des Affaires étrangères des cinq pays se rencontreraient régulièrement, se consulteraient sur les questions d'intérêt commun et maintiendraient les différends entre eux hors de portée des puissances extérieures.

Au cours de sa première décennie, l'ASEAN est restée un forum consultatif modeste. Le Concorde de Bali I de 1976 a marqué une formalisation importante, produisant le Traité d'amitié et de coopération en Asie du Sud-Est et établissant un Secrétariat permanent à Jakarta. Le Traité a codifié six principes fondamentaux, notamment le respect mutuel de l'indépendance, la non-ingérence dans les affaires intérieures, le règlement pacifique des différends et le renoncement à la menace ou à l'usage de la force, principes qui seraient plus tard étendus à tous les partenaires extérieurs de l'ASEAN et constitueraient l'ossature normative de l'organisation.

Le style diplomatique distinctif de l'organisation est généralement appelé la voie de l'ASEAN. Elle n'a pas de définition unique faisant autorité, mais ses éléments centraux sont largement reconnus par les universitaires et les praticiens. Les décisions sont prises par consensus plutôt que par vote à la majorité, ce qui en pratique signifie qu'aucune proposition n'avance sans au moins l'acquiescement passif de chaque membre. Les différends entre membres sont traités par une discussion bilatérale discrète et une consultation informelle plutôt que par une adjudication publique. Le principe de non-ingérence dans les affaires intérieures des autres États membres est considéré comme presque sacro-saint, et les déclarations de l'ASEAN évitent soigneusement de critiquer des politiques intérieures ou des situations de droits de l'homme particulières.

Deux concepts malais-indonésiens sont souvent invoqués pour décrire la culture sous-jacente du processus : musyawarah, la pratique de consultations étendues visant à entendre chaque voix, et mufakat, l'obtention d'un résultat collectivement acceptable. Les réunions se poursuivent généralement jusqu'à ce qu'une position consensuelle soit trouvée, même si cette position est parfois vague ou au plus petit dénominateur commun. Les calendriers sont flexibles, les textes sont rédigés et révisés, et les chefs d'État ou les ministres des Affaires étrangères règlent fréquemment la formulation finale en caucus privé plutôt qu'en plénière ouverte. Les observateurs décrivent parfois le résultat comme une préférence pour le processus plutôt que le résultat, ou pour la forme plutôt que le fond.

Les défenseurs de la voie de l'ASEAN soutiennent qu'elle a maintenu la paix entre des États ayant de profonds griefs historiques, des systèmes politiques radicalement différents et des écarts importants de développement économique. Depuis 1967, il n'y a eu aucune guerre interétatique entre les membres de l'ASEAN, un record inégalé par la plupart des autres groupements régionaux du monde en développement. En ne forçant pas les membres à choisir entre des blocs ou entre des modèles de gouvernement concurrents, l'ASEAN a réussi à maintenir une adhésion diversifiée comprenant des monarchies absolues, des États autoritaires à parti unique, des démocraties électorales et une junte militaire.

Les critiques rétorquent que la voie de l'ASEAN est mal adaptée aux crises qui nécessitent une action rapide et ciblée. L'organisation a été lente à répondre à la crise financière asiatique de 1997, à l'urgence humanitaire qui a suivi le cyclone Nargis en 2008 et, plus récemment, au coup d'État au Myanmar en février 2021. Les organisations de défense des droits de l'homme soutiennent que la non-ingérence a été utilisée pour protéger les abus commis par les gouvernements membres. Les analystes régionaux écrivant dans des revues telles que Contemporary Southeast Asia et The Pacific Review ont débattu de la question de savoir si la voie de l'ASEAN s'adapte à de nouveaux défis ou reste figée dans un modèle de la fin du vingtième siècle.

Pendant ses quatre premières décennies, l'ASEAN a fonctionné sans constitution juridique globale. Elle était, formellement parlant, une association fondée sur une brève déclaration politique et une poignée de traités ultérieurs. À mesure que l'intégration économique s'approfondissait et que les partenaires extérieurs recherchaient un interlocuteur institutionnel plus clair, la nécessité d'une charte fondatrice est devenue de plus en plus évidente. Les travaux de rédaction ont commencé sérieusement en 2005, guidés par un groupe de personnalités éminentes puis par un groupe de travail de haut niveau, et le texte final a été adopté lors du 13ᵉ Sommet de l'ASEAN à Singapour le 20 novembre 2007. La Charte est entrée en vigueur le 15 décembre 2008, après ratification par les dix États membres.

La Charte a conféré pour la première fois à l'ASEAN la personnalité juridique internationale, lui permettant de signer des traités en son propre nom plutôt qu'en tant que groupe coordonné de dix signatures distinctes. Elle a consolidé les principes qui étaient auparavant dispersés dans la Déclaration de Bangkok, le Traité d'amitié et de coopération et les communiqués successifs des sommets. Ceux-ci comprennent le respect de la souveraineté et de l'intégrité territoriale, l'adhésion à l'État de droit, la démocratie, le gouvernement constitutionnel et la protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ainsi qu'un engagement envers le règlement pacifique des différends et le renoncement à l'usage de la force.

La Charte a également clarifié l'architecture institutionnelle. Elle a formalisé le Sommet de l'ASEAN en tant qu'organe de décision suprême, établi des Conseils de communauté spécialisés correspondant aux trois piliers, défini les rôles du Comité des représentants permanents basé à Jakarta et du Secrétaire général, et fixé l'anglais comme langue de travail de l'organisation. Elle a créé la Commission intergouvernementale de l'ASEAN sur les droits de l'homme, un organe de compromis dont le mandat est consultatif plutôt qu'exécutoire, reflétant la tension entre les aspirations en matière de droits de l'homme et le principe de non-ingérence. La Charte est souvent décrite comme évolutive plutôt que révolutionnaire : elle a codifié la pratique existante, ajouté la personnalité juridique et laissé largement intacte la culture de prise de décision fondée sur le consensus.

La coopération économique était une aspiration fondatrice de l'ASEAN, mais pendant son premier quart de siècle, le travail économique du bloc consistait principalement en projets de complémentarité sectorielle et en arrangements commerciaux préférentiels modestes. Le tournant est intervenu lors du quatrième Sommet de l'ASEAN à Singapour en janvier 1992, lorsque les dirigeants ont convenu d'établir la Zone de libre-échange de l'ASEAN, connue sous le nom d'AFTA, par une réduction progressive des tarifs intrarégionaux dans le cadre du régime de tarif préférentiel effectif commun. Au milieu des années 2000, les tarifs sur presque tous les biens échangés entre les six membres originaux avaient été réduits à zéro, les États CLMV suivant selon un calendrier plus long.

L'instrument successeur de l'AFTA, l'Accord de l'ASEAN sur le commerce des biens de 2009, a consolidé et modernisé les engagements tarifaires et les a étendus aux mesures non tarifaires. La libéralisation des services a suivi dans le cadre de l'Accord-cadre de l'ASEAN sur les services, et les règles d'investissement ont été mises à jour par l'Accord global sur l'investissement de l'ASEAN. Ces instruments ont ensemble créé les bases juridiques de l'AEC, qui a été officiellement lancée le 31 décembre 2015. Le Plan directeur 2025 de l'AEC, adopté lors du 27ᵉ Sommet de l'ASEAN à Kuala Lumpur, a étendu l'agenda pour inclure la participation aux chaînes de valeur mondiales, la connectivité, l'économie numérique et la croissance durable.

Le développement récent peut-être le plus important est le Partenariat économique régional global, ou RCEP. Après huit années de négociation, l'accord a été signé lors du 37ᵉ Sommet de l'ASEAN le 15 novembre 2020 et est entré en vigueur le 1ᵉʳ janvier 2022. Le RCEP réunit les dix membres de l'ASEAN avec cinq de leurs partenaires de dialogue : l'Australie, la Chine, le Japon, la Nouvelle-Zélande et la République de Corée. Il couvre environ 2,3 milliards de personnes et environ trente pour cent du PIB mondial, ce qui en fait, selon ces mesures, la plus grande zone de libre-échange existante au moment de son entrée en vigueur. L'Inde a participé aux négociations mais n'a finalement pas adhéré, invoquant des préoccupations concernant les déficits commerciaux et la concurrence des importations dans des secteurs sensibles.

Les engagements du RCEP sont moins ambitieux, secteur par secteur, que l'Accord de Partenariat transpacifique global et progressiste, ou CPTPP, auquel quatre membres de l'ASEAN appartiennent également. Mais il harmonise les règles d'origine à travers un bol de nouilles auparavant fragmenté d'accords bilatéraux, ouvre de nouveaux engagements importants en matière de services et d'investissement avec la Chine en particulier, et ancre l'architecture commerciale de la région à un moment où les négociations commerciales multilatérales à l'Organisation mondiale du commerce sont au point mort. Au-delà du RCEP, l'ASEAN maintient des accords de libre-échange complets avec six partenaires de dialogue individuellement, donnant à ses membres un accès au marché exceptionnellement large pour un groupement de leur taille combinée. L'approfondissement des liens économiques avec la Chine en particulier fait écho à la longue tradition de relations commerciales régionales qui reliaient l'Asie du Sud-Est aux routes de la soie et routes commerciales maritimes et terrestres de l'Asie prémoderne.

L'ASEAN n'est pas une alliance de défense. Elle n'a pas de garantie de sécurité mutuelle, pas de commandement militaire combiné et pas de doctrine partagée sur l'usage de la force. Ce qu'elle offre à la place est une couche dense de mécanismes de renforcement de la confiance et de dialogue destinés à réduire le risque d'erreur de calcul et à préserver l'autonomie stratégique de ses membres. Le Traité de 1995 sur la zone exempte d'armes nucléaires de l'Asie du Sud-Est, connu sous le nom de Traité de Bangkok, interdit le développement, l'acquisition ou le stationnement d'armes nucléaires dans la région et a été signé et ratifié par les dix membres, bien que les États dotés d'armes nucléaires n'aient pas encore signé son protocole pertinent.

Les différends actuels les plus importants concernent la mer de Chine méridionale. Quatre membres de l'ASEAN, le Brunéi, la Malaisie, les Philippines et le Viêt Nam, ainsi que Taïwan, non membre, et la République populaire de Chine, maintiennent des revendications maritimes qui se chevauchent sur des parties des îles Spratly, des îles Paracels et du récif de Scarborough. En 2013, les Philippines ont lancé un arbitrage contre la Chine en vertu de l'annexe VII de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer. La sentence de 2016 rendue par un tribunal siégeant à la Cour permanente d'arbitrage de La Haye a statué de manière décisive que la revendication expansive de la Chine sur la ligne en neuf traits n'avait aucun fondement en droit international. La Chine a rejeté la sentence, mais elle reste un point de référence important dans la diplomatie en cours.

L'ASEAN et la Chine ont convenu en 2002 d'une Déclaration politique sur la conduite des parties en mer de Chine méridionale et négocient depuis plus de deux décennies un Code de conduite juridiquement contraignant, dont l'achèvement a été reporté à plusieurs reprises. Le coup d'État militaire de 2021 au Myanmar a produit un autre test de résistance sévère. Lors d'un sommet d'urgence à Jakarta en avril 2021, les dirigeants de l'ASEAN ont convenu d'un Consensus en cinq points appelant à une cessation immédiate de la violence, un dialogue constructif, un envoyé spécial, une assistance humanitaire et une visite de cet envoyé à toutes les parties. La mise en œuvre a été inégale ; la junte n'a pas admis l'opposition politique ou le Gouvernement d'unité nationale au dialogue, et l'ASEAN a depuis exclu les représentants militaires du Myanmar de ses réunions de haut niveau, un écart notable par rapport à la stricte non-ingérence.

La crise du Myanmar reste le test le plus visible de la cohésion politique de l'ASEAN. L'insistance de l'organisation sur le Consensus en cinq points et son refus d'admettre les représentants de la junte aux sommets ont, de l'avis de nombreux analystes d'institutions telles que l'Institut ISEAS-Yusof Ishak et l'Institut Lowy, marqué une évolution modeste mais réelle dans l'interprétation de la non-ingérence. Les besoins humanitaires à l'intérieur du Myanmar restent aigus, et le conflit a généré des déplacements transfrontaliers substantiels vers la Thaïlande et d'autres voisins. Le bloc a eu du mal à trouver un consensus sur la question de savoir si et comment s'engager avec le Gouvernement d'unité nationale et l'éventail d'organisations armées ethniques qui opèrent à travers le pays.

Un deuxième défi, qui se chevauche, est la compétition stratégique entre les États-Unis et la Chine. Chaque membre de l'ASEAN a des liens économiques de plus en plus profonds avec la Chine, généralement son plus grand partenaire commercial, tandis que les relations de sécurité restent fortement orientées vers les États-Unis et leurs alliés. La région fait l'objet de stratégies Indo-Pacifique concurrentes : la Perspective de l'ASEAN sur l'Indo-Pacifique, adoptée en 2019, cherche à affirmer l'agenda propre du bloc plutôt que d'être absorbé dans un cadre de grande puissance. Néanmoins, l'émergence de groupements tels que le Dialogue quadrilatéral de sécurité et AUKUS, auxquels l'ASEAN ne participe pas, a soulevé des questions sur la façon dont la centralité de l'ASEAN peut être maintenue dans la pratique.

La vulnérabilité climatique est particulièrement aiguë. L'Asie du Sud-Est contient des deltas de basse altitude densément peuplés et des côtes insulaires, et la région est fréquemment classée parmi les plus exposées au monde à l'élévation du niveau de la mer, aux événements météorologiques extrêmes et au stress thermique. Le pilier ASCC a produit des cadres sur la gestion des catastrophes, la pollution par la brume et la coopération environnementale, mais la mise en œuvre varie considérablement à travers le bloc, et la pollution atmosphérique transfrontalière due au brûlage agricole en Indonésie reste un point d'éclair récurrent avec Singapour et la Malaisie.

Les écarts de développement persistent entre les membres de l'ASEAN. Singapour est une économie à revenu élevé selon toutes les classifications internationales, tandis que le Cambodge, le Laos et le Myanmar restent dans la tranche de revenu intermédiaire inférieur. L'Initiative pour l'intégration de l'ASEAN vise à réduire l'écart en canalisant l'assistance technique et le soutien aux infrastructures vers les États CLMV, avec un soutien supplémentaire pour les cadres sous-régionaux tels que la Sous-région du Grand Mékong. Enfin, une économie numérique en croissance rapide, avec l'Indonésie, la Thaïlande et le Viêt Nam abritant certains des marchés de consommateurs Internet les plus dynamiques au monde, est abordée par l'Accord-cadre sur l'économie numérique de l'ASEAN de 2023, le premier instrument commercial numérique à l'échelle régionale de ce type. L'expérience de l'organisation dans la gestion de la coopération régionale pendant les crises partagées telles que l'épidémie de SRAS de 2003, l'épidémie de H1N1 de 2009 et la pandémie de COVID-19 illustre le schéma plus large capturé dans d'autres grandes pandémies de l'histoire : la mobilité régionale rend la coordination essentielle mais politiquement exigeante.

Plus de cinquante ans après sa fondation pendant les tensions de la Guerre froide, et plus de quatre-vingts ans après le traumatisme régional de la Seconde Guerre mondiale, l'ASEAN continue de servir de cadre autochtone de l'Asie du Sud-Est pour la coopération. Ce n'est ni une union supranationale ni une alliance de sécurité, mais une construction délibérément flexible et progressive façonnée par la diversité de la région. Reste à savoir si son approche fondée sur le consensus et la non-ingérence est adéquate face aux défis des prochaines décennies, un débat actif dans les revues universitaires, les rapports de groupes de réflexion et les couloirs de ses gouvernements membres. Ce qui est clair, c'est que l'ASEAN, malgré toutes ses limites, reste le forum indispensable par lequel l'Asie du Sud-Est se parle à elle-même et au monde entier.

Les citations détaillées, les références de données et les sources institutionnelles pour tout le contenu de CountryReports sont répertoriées sur la page Sources. Les organismes officiels, instituts de recherche régionaux et revues à comité de lecture suivants constituent les principales autorités sur lesquelles nous nous appuyons pour le contenu relatif à l'ASEAN. Chaque lien pointe vers la page d'accueil de l'institution ou vers le sous-site pertinent.

Organismes officiels de l'ASEAN et gouvernementaux

• Secrétariat de l'ASEAN (asean.org) — Le portail officiel de l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est. Héberge la Charte de l'ASEAN, la Déclaration de Bangkok, les Plans directeurs de la Communauté, les communiqués des Sommets et le texte intégral du RCEP et des accords de l'ère AFTA.
• Secrétariat du RCEP — Dépôt officiel de l'accord de Partenariat économique régional global, des calendriers d'engagements tarifaires et des rapports de mise en œuvre.
• Mission des États-Unis auprès de l'ASEAN — Ressources du gouvernement américain sur le Partenariat stratégique global ASEAN-États-Unis et les voies de dialogue connexes.
• Mission de l'Union européenne auprès de l'ASEAN — Portail du Service européen pour l'action extérieure pour les relations ASEAN-UE, y compris le Partenariat stratégique de 2020.

Instituts de recherche régionaux

• Institut de recherche économique pour l'ASEAN et l'Asie de l'Est (ERIA) — Organisation de recherche intergouvernementale basée à Jakarta, créée en 2008 pour soutenir le travail de l'AEC et du Sommet de l'Asie de l'Est ; principale source publiée pour l'analyse de l'intégration économique de l'ASEAN.
• Institut ISEAS-Yusof Ishak (Singapour) — Principal centre de recherche politique sur l'Asie du Sud-Est ; publie la revue à comité de lecture Contemporary Southeast Asia, l'enquête annuelle State of Southeast Asia et des séries de monographies sur l'ASEAN, le Myanmar et la mer de Chine méridionale.
• East-West Center (Honolulu et Washington) — Institution de recherche basée aux États-Unis, fondée par une loi du Congrès des États-Unis en 1960 ; spécialisée dans les affaires Asie-Pacifique, y compris la sécurité de l'Asie du Sud-Est et les institutions régionales.
• Institut Lowy (Sydney) — Groupe de réflexion australien sur la politique étrangère avec des programmes de recherche étendus sur l'ASEAN et l'Indo-Pacifique et l'indice annuel Asia Power Index.
• Programme Asie du Sud-Est du CSIS — Programme du Center for Strategic and International Studies basé à Washington ; publie l'Asia Maritime Transparency Initiative et un corpus substantiel d'analyses sur la mer de Chine méridionale.
• Brookings Institution — Programme Asie — Recherche politique basée à Washington sur la diplomatie Asie-Pacifique, les relations États-Unis-ASEAN et l'intégration économique régionale.
• Asia Maritime Transparency Initiative (AMTI) — Suivi par imagerie satellite des caractéristiques, îles et infrastructures de la mer de Chine méridionale maintenu par le CSIS.

Revues à comité de lecture et programmes universitaires

• Contemporary Southeast Asia — Revue à comité de lecture de l'Institut ISEAS-Yusof Ishak couvrant les affaires politiques, sécuritaires et économiques de l'Asie du Sud-Est et de l'ASEAN.
• Asian Survey — Revue de longue date sur les affaires politiques et économiques asiatiques publiée par l'University of California Press ; les numéros de revue annuelle couvrent chaque État membre de l'ASEAN.
• Council on Foreign Relations — Programme Asie — Analyses politiques, notes de contexte et explications de sources primaires sur l'ASEAN, la mer de Chine méridionale et l'engagement américain avec la région.
• Commission économique et sociale des Nations Unies pour l'Asie et le Pacifique (CESAP) — Commission régionale de l'ONU basée à Bangkok ; annuaires statistiques et rapports sur les indicateurs économiques et sociaux de la région ASEAN.

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