ASEAN

La ASEAN fue fundada el 8 de agosto de 1967 en Bangkok por los ministros de Relaciones Exteriores de cinco Estados del Sudeste Asiático: Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur y Tailandia. El breve documento fundacional, conocido como la Declaración de Bangkok o la Declaración de la ASEAN, estableció objetivos de acelerar el crecimiento económico, el progreso social y el desarrollo cultural en la región, así como promover la paz y la estabilidad a través del respeto a la justicia y el estado de derecho. Durante las siguientes tres décadas, la membresía se expandió en cuatro etapas, incorporando a Brunéi Darussalam en 1984, Vietnam en 1995, Laos y Myanmar en 1997, y Camboya en 1999.

En noviembre de 2022, Timor-Leste fue admitido en principio como el undécimo miembro, con la adhesión plena condicionada al cumplimiento de los hitos acordados en la hoja de ruta. Hoy la agrupación representa una población combinada de aproximadamente 680 millones de personas, un producto interno bruto combinado de más de 3.6 billones de dólares estadounidenses y una de las regiones marítimas más estratégicamente significativas del planeta, que se extiende desde el Océano Índico a través del Mar de la China Meridional hasta el Pacífico occidental. La Secretaría de la ASEAN tiene su sede en Yakarta, Indonesia, y la Presidencia rotatoria pasa cada año entre los miembros en orden alfabético en inglés.

La ASEAN se encuentra en el corazón de una red más amplia de instituciones asiáticas, incluida ASEAN Más Tres con China, Japón y la República de Corea, la Cumbre de Asia Oriental, el Foro Regional de la ASEAN y la Asociación Económica Integral Regional. A través de estos marcos superpuestos, a veces llamados centralidad de la ASEAN, el bloque se ha posicionado como el centro de convocatoria para el diálogo político, de seguridad y económico en toda la región Indo-Pacífico, incluso cuando sus miembros individualmente tienen un peso militar y diplomático relativamente modesto en comparación con las grandes potencias circundantes.

La ASEAN nació en un turbulento contexto de Guerra Fría. En la década de 1960, el Sudeste Asiático era una región de primera línea en la rivalidad entre superpotencias, escenario de insurgencias comunistas, el conflicto no resuelto en Vietnam y hostilidades abiertas recientes entre Indonesia y Malasia conocidas como la Konfrontasi. Las élites regionales temían que sin alguna forma de cooperación, sus jóvenes Estados poscoloniales serían arrastrados a la competencia entre grandes potencias y desestabilizados por la subversión transfronteriza. Esta ansiedad se vio agravada por el legado de la descolonización, que en el Sudeste Asiático era todavía reciente e incompleta.

Dos experimentos regionales anteriores dieron forma al diseño de la ASEAN. La Asociación del Sudeste Asiático, o ASA, fue fundada en 1961 por Malaya, Filipinas y Tailandia, pero pronto fracasó debido a disputas bilaterales, incluida la reclamación filipina sobre Sabah. La Organización del Tratado del Sudeste Asiático, o SEATO, establecida en 1954 como un pacto de defensa colectiva liderado por Occidente y vagamente modelado según la OTAN, nunca logró una verdadera integración operativa y quedó desacreditada por su asociación con los bloques militares de la Guerra Fría. Los fundadores de la ASEAN deliberadamente buscaron un modelo diferente: autóctono, no ideológico, con enfoque en lo económico y social, y abierto a cualquier Estado del Sudeste Asiático dispuesto a suscribir sus principios.

Los cinco hombres que firmaron la Declaración de Bangkok el 8 de agosto de 1967 son ahora reconocidos como los padres fundadores de la ASEAN: Adam Malik de Indonesia, Narciso Ramos de Filipinas, Tun Abdul Razak de Malasia, Sinnathamby Rajaratnam de Singapur y Thanat Khoman de Tailandia. El texto que respaldaron fue deliberadamente breve y aspiracional, con sólo cinco párrafos operativos. No estableció secretaría, presupuesto ni maquinaria institucional formal. Lo que sí creó fue un entendimiento político de que los ministros de Relaciones Exteriores de los cinco se reunirían regularmente, consultarían sobre asuntos de interés compartido y mantendrían las disputas entre ellos fuera de las manos de potencias externas.

En su primera década, la ASEAN permaneció como un modesto foro consultivo. La Concordia de Bali I de 1976 marcó una importante formalización, produciendo el Tratado de Amistad y Cooperación en el Sudeste Asiático y estableciendo una Secretaría permanente en Yakarta. El Tratado codificó seis principios fundamentales, incluido el respeto mutuo por la independencia, la no interferencia en los asuntos internos, la solución pacífica de controversias y la renuncia a la amenaza o el uso de la fuerza, principios que luego se extenderían a todos los socios externos de la ASEAN y formarían la columna vertebral normativa de la organización.

El estilo diplomático distintivo de la organización suele llamarse la Forma ASEAN. No tiene una sola definición autorizada, pero sus elementos centrales son ampliamente consensuados entre académicos y profesionales. Las decisiones se toman por consenso en lugar de por votación mayoritaria, lo que en la práctica significa que ninguna propuesta avanza sin al menos la aquiescencia pasiva de todos los miembros. Las disputas entre miembros se manejan mediante discusión bilateral discreta y consulta informal en lugar de adjudicación pública. El principio de no interferencia en los asuntos internos de otros Estados miembros es tratado como casi sacrosanto, y las declaraciones de la ASEAN evitan cuidadosamente criticar políticas domésticas particulares o situaciones de derechos humanos.

Dos conceptos malayo-indonesios se invocan a menudo para describir la cultura subyacente del proceso: musyawarah, la práctica de consulta extensa dirigida a escuchar cada voz, y mufakat, la llegada a un resultado colectivamente aceptable. Las reuniones típicamente continúan hasta que se encuentra una posición de consenso, incluso si esa posición es a veces vaga o del mínimo común denominador. Los cronogramas son flexibles, los textos se redactan y vuelven a redactar, y los jefes de Estado o ministros de Relaciones Exteriores frecuentemente resuelven la redacción final en reuniones privadas en lugar de en plenarias abiertas. Los observadores a veces describen el resultado como una preferencia por el proceso sobre el resultado, o por la forma sobre la sustancia.

Los defensores de la Forma ASEAN argumentan que ha mantenido la paz entre Estados con profundos agravios históricos, sistemas políticos marcadamente diferentes y brechas significativas en el desarrollo económico. Desde 1967 no ha habido ninguna guerra interestatal entre miembros de la ASEAN, un récord inigualado por la mayoría de las demás agrupaciones regionales en el mundo en desarrollo. Al no forzar a los miembros a elegir entre bloques o entre modelos de gobierno en competencia, la ASEAN ha mantenido unida una membresía diversa que incluye monarquías absolutas, Estados unipartidistas autoritarios, democracias electorales y una junta militar.

Los críticos argumentan que la Forma ASEAN es inadecuada para crisis que requieren acción rápida y contundente. La organización fue lenta en responder a la crisis financiera asiática de 1997, a la emergencia humanitaria que siguió al ciclón Nargis en 2008 y, más recientemente, al golpe de Estado en Myanmar en febrero de 2021. Las organizaciones de derechos humanos argumentan que la no interferencia se ha utilizado para proteger abusos por parte de gobiernos miembros. Analistas regionales que escriben en revistas como Contemporary Southeast Asia y Pacific Review han debatido si la Forma ASEAN se está adaptando a nuevos desafíos o permanece atrapada en una plantilla de finales del siglo XX.

Durante sus primeras cuatro décadas, la ASEAN operó sin una constitución legal integral. Era, formalmente hablando, una asociación basada en una breve declaración política y un puñado de tratados posteriores. A medida que la integración económica se profundizaba y los socios externos buscaban un interlocutor institucional más claro, la necesidad de una carta fundacional se hizo cada vez más evidente. El trabajo de redacción comenzó en serio en 2005, guiado por un Grupo de Personas Eminentes y luego por un Grupo de Trabajo de Alto Nivel, y el texto final fue adoptado en la 13ª Cumbre de la ASEAN en Singapur el 20 de noviembre de 2007. La Carta entró en vigor el 15 de diciembre de 2008, tras la ratificación por todos los diez Estados miembros.

La Carta otorgó a la ASEAN personalidad jurídica internacional por primera vez, permitiéndole firmar tratados en su propio nombre en lugar de como un grupo coordinado de diez firmas separadas. Consolidó principios que previamente habían estado dispersos en la Declaración de Bangkok, el Tratado de Amistad y Cooperación y sucesivos comunicados de cumbres. Estos incluyen el respeto por la soberanía e integridad territorial, la adhesión al estado de derecho, la democracia, el gobierno constitucional y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales, y un compromiso con la solución pacífica de controversias y la renuncia al uso de la fuerza.

La Carta también aclaró la arquitectura institucional. Formalizó la Cumbre de la ASEAN como el órgano supremo de formulación de políticas, estableció Consejos de la Comunidad especializados correspondientes a los tres pilares, definió los roles del Comité de Representantes Permanentes con sede en Yakarta y del Secretario General, y estableció el inglés como idioma de trabajo de la organización. Creó la Comisión Intergubernamental de la ASEAN sobre Derechos Humanos, un órgano de compromiso cuyo mandato es consultivo en lugar de ejecutorio, reflejando la tensión entre las aspiraciones de derechos humanos y el principio de no interferencia. La Carta a menudo se describe como evolutiva en lugar de revolucionaria: codificó la práctica existente, agregó personalidad jurídica y dejó en gran medida intacta la cultura de toma de decisiones basada en el consenso.

La cooperación económica fue una aspiración fundacional de la ASEAN, pero durante su primer cuarto de siglo el trabajo económico del bloque consistió principalmente en proyectos de complementariedad sectorial y acuerdos comerciales preferenciales modestos. El punto de inflexión llegó en la Cuarta Cumbre de la ASEAN en Singapur en enero de 1992, cuando los líderes acordaron establecer el Área de Libre Comercio de la ASEAN, conocida como AFTA, a través de una reducción gradual de aranceles intrarregionales bajo el esquema de Arancel Preferencial Efectivo Común. A mediados de la década de 2000, los aranceles sobre casi todos los bienes comercializados entre los seis miembros originales habían sido reducidos a cero, con los Estados CLMV siguiendo en un cronograma más largo.

El instrumento sucesor de AFTA, el Acuerdo de Comercio de Bienes de la ASEAN de 2009, consolidó y modernizó los compromisos arancelarios y los extendió a medidas no arancelarias. La liberalización de servicios siguió bajo el Acuerdo Marco de la ASEAN sobre Servicios, y las reglas de inversión se actualizaron mediante el Acuerdo Integral de Inversión de la ASEAN. Estos instrumentos juntos crearon los fundamentos legales de la AEC, que fue formalmente lanzada el 31 de diciembre de 2015. El Plan Maestro de la AEC 2025, adoptado en la 27ª Cumbre de la ASEAN en Kuala Lumpur, extendió la agenda para incluir participación en cadenas de valor globales, conectividad, economía digital y crecimiento sostenible.

Quizás el desarrollo reciente más consecuente es la Asociación Económica Integral Regional, o RCEP. Después de ocho años de negociación, el acuerdo se firmó en la 37ª Cumbre de la ASEAN el 15 de noviembre de 2020, y entró en vigor el 1 de enero de 2022. La RCEP reúne a los diez miembros de la ASEAN con cinco de sus Socios de Diálogo: Australia, China, Japón, Nueva Zelanda y la República de Corea. Cubre aproximadamente 2.3 mil millones de personas y alrededor del treinta por ciento del PIB mundial, convirtiéndola, según esas medidas, en el área de libre comercio más grande existente al momento de su entrada en vigor. India participó en las negociaciones pero finalmente no se unió, citando preocupaciones sobre déficits comerciales y competencia de importaciones en sectores sensibles.

Los compromisos de RCEP son menos ambiciosos, sector por sector, que el Acuerdo Integral y Progresista de Asociación Transpacífico, o CPTPP, al que también pertenecen cuatro miembros de la ASEAN. Pero armoniza reglas de origen a través de un bowl de fideos previamente fragmentado de acuerdos bilaterales, abre compromisos significativamente nuevos de servicios e inversión con China en particular, y ancla la arquitectura comercial de la región en un momento en que las negociaciones comerciales multilaterales en la Organización Mundial del Comercio están estancadas. Más allá de RCEP, la ASEAN mantiene acuerdos de libre comercio integrales con seis Socios de Diálogo individualmente, otorgando a sus miembros un acceso al mercado excepcionalmente amplio para una agrupación de su tamaño combinado. La profundización de los lazos económicos con China en particular hace eco de la larga tradición de relaciones comerciales regionales que conectaron el Sudeste Asiático con las Rutas de la Seda y rutas comerciales marítimas y terrestres de la Asia premoderna.

La ASEAN no es una alianza de defensa. No tiene garantía de seguridad mutua, ni comando militar combinado, ni doctrina compartida para el uso de la fuerza. Lo que ofrece en cambio es una densa capa de mecanismos de construcción de confianza y diálogo destinados a reducir el riesgo de cálculos erróneos y preservar la autonomía estratégica de sus miembros. El Tratado de 1995 sobre la Zona Libre de Armas Nucleares del Sudeste Asiático, conocido como el Tratado de Bangkok, prohíbe el desarrollo, adquisición o estacionamiento de armas nucleares en la región y ha sido firmado y ratificado por todos los diez miembros, aunque los Estados poseedores de armas nucleares aún no han firmado su protocolo relevante.

Las disputas actuales más consecuentes involucran el Mar de la China Meridional. Cuatro miembros de la ASEAN, Brunéi, Malasia, Filipinas y Vietnam, junto con el no miembro Taiwán y la República Popular China, mantienen reclamaciones marítimas superpuestas sobre partes de las Islas Spratly, las Islas Paracel y el Escollo Scarborough. En 2013 Filipinas inició un arbitraje contra China bajo el Anexo VII de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. El laudo resultante de 2016 de un tribunal con sede en la Corte Permanente de Arbitraje en La Haya dictaminó de manera decisiva que la reclamación expansiva de nueve líneas de puntos de China no tenía fundamento en el derecho internacional. China rechazó el fallo, pero sigue siendo un importante punto de referencia en la diplomacia en curso.

La ASEAN y China acordaron en 2002 una Declaración política sobre la Conducta de las Partes en el Mar de la China Meridional y han estado negociando un Código de Conducta legalmente vinculante durante más de dos décadas, con la finalización repetidamente diferida. El golpe militar de 2021 en Myanmar produjo otra severa prueba de estrés. En una cumbre de emergencia en Yakarta en abril de 2021, los líderes de la ASEAN acordaron un Consenso de Cinco Puntos que pedía el cese inmediato de la violencia, diálogo constructivo, un enviado especial, asistencia humanitaria y una visita de ese enviado a todas las partes. La implementación ha sido desigual; la junta no ha admitido a la oposición política o al Gobierno de Unidad Nacional al diálogo, y la ASEAN desde entonces ha excluido a los representantes militares de Myanmar de sus reuniones de alto nivel, una salida notable de la estricta no interferencia.

La crisis de Myanmar sigue siendo la prueba más visible de la cohesión política de la ASEAN. La insistencia de la organización en el Consenso de Cinco Puntos y su negativa a admitir representantes de la junta en las cumbres han marcado, en opinión de muchos analistas en instituciones como el Instituto ISEAS-Yusof Ishak y el Instituto Lowy, una evolución modesta pero real en la interpretación de la no interferencia. Las necesidades humanitarias dentro de Myanmar siguen siendo agudas, y el conflicto ha generado un desplazamiento transfronterizo sustancial hacia Tailandia y otros vecinos. El bloque ha luchado por encontrar consenso sobre si y cómo involucrarse con el Gobierno de Unidad Nacional y el conjunto de organizaciones armadas étnicas que operan en todo el país.

Un segundo desafío superpuesto es la competencia estratégica entre Estados Unidos y China. Cada miembro de la ASEAN tiene lazos económicos cada vez más profundos con China, típicamente su mayor socio comercial, mientras que las relaciones de seguridad permanecen fuertemente inclinadas hacia Estados Unidos y sus aliados. La región es objeto de estrategias Indo-Pacífico en competencia: la Perspectiva de la ASEAN sobre el Indo-Pacífico, adoptada en 2019, busca afirmar la propia agenda del bloque en lugar de ser absorbida en cualquier marco de gran potencia. Sin embargo, el surgimiento de agrupaciones como el Diálogo de Seguridad Cuadrilateral y AUKUS, en las que la ASEAN no es participante, ha planteado interrogantes sobre cómo puede sostenerse la centralidad de la ASEAN en la práctica.

La vulnerabilidad climática es particularmente aguda. El Sudeste Asiático contiene deltas densamente poblados de tierras bajas y costas archipelágicas, y la región es frecuentemente clasificada entre las más expuestas del mundo al aumento del nivel del mar, clima extremo y estrés por calor. El pilar de la ASCC ha producido marcos sobre gestión de desastres, contaminación por neblina y cooperación ambiental, pero la implementación varía ampliamente en todo el bloque, y la contaminación del aire transfronteriza por quema agrícola en Indonesia sigue siendo un punto crítico recurrente con Singapur y Malasia.

Las brechas de desarrollo persisten entre los miembros de la ASEAN. Singapur es una economía de ingresos altos según toda clasificación internacional, mientras que Camboya, Laos y Myanmar permanecen en el rango de ingresos medios-bajos. La Iniciativa para la Integración de la ASEAN tiene como objetivo reducir la brecha canalizando asistencia técnica y apoyo a infraestructura a los Estados CLMV, con apoyo adicional para marcos subregionales como la Subregión del Gran Mekong. Finalmente, una economía digital de rápido crecimiento, con Indonesia, Tailandia y Vietnam albergando algunos de los mercados de consumidores de internet más dinámicos del mundo, está siendo abordada mediante el Acuerdo Marco de Economía Digital de la ASEAN de 2023, el primer instrumento de comercio digital de alcance regional de su tipo. La experiencia de la organización gestionando la cooperación regional durante crisis compartidas como el brote de SARS de 2003, el brote de H1N1 de 2009 y la pandemia de COVID-19 ilustra el patrón más amplio capturado en otras principales pandemias en la historia: la movilidad regional hace esencial la coordinación pero políticamente exigente.

Más de cincuenta años después de su fundación durante las tensiones de la Guerra Fría, y más de ochenta años después del trauma regional de la Segunda Guerra Mundial, la ASEAN continúa sirviendo como el marco autóctono del Sudeste Asiático para la cooperación. No es ni una unión supranacional ni una alianza de seguridad, sino una construcción deliberadamente flexible e incremental moldeada por la diversidad de la región. Si su enfoque impulsado por el consenso y basado en la no interferencia es adecuado para los desafíos de las próximas décadas sigue siendo un debate activo en revistas académicas, informes de think-tanks y los pasillos de sus gobiernos miembros. Lo que está claro es que la ASEAN, a pesar de todas sus limitaciones, sigue siendo el foro indispensable a través del cual el Sudeste Asiático se habla a sí mismo y al mundo en general.